Analyse du RIC Délibératif de Terra Nova (2019)

Extrait de : https://tnova.fr/site/assets/files/11908/terra-nova_ric-deliberatif_190219.pdf

CONTENU DE LA PROPOSITION 

PROPOSITIONS POUR UN RIC DÉLIBÉRATIF 

1. INITIATION DU PROCESSUS ET CONTRÔLE DE CONSTITUTIONALITÉ : 

Nous suggérons que la proposition donnant lieu à collecte de signatures soit préalablement déposée devant une institution indépendante en charge du processus, cette institution pouvant être la Commission nationale du débat public (CNDP). Une commission de cette institution examine alors sa recevabilité. Soit elle la juge recevable et la transmet immédiatement au Conseil constitutionnel, qui vérifie qu’elle n’est ni contraire à la  Constitution (contrôle de constitutionnalité) ni incompatible avec les conventions internationales (contrôle de conventionalité)26, soit elle la juge irrecevable et la rejette en motivant sa décision. Dans ce dernier cas, le ou les auteurs de la pétition peuvent faire appel de cette décision devant le Conseil constitutionnel. 

Si, par l’une ou l’autre de ces voies, la proposition est validée et jugée conforme à la  Constitution et aux conventions internationales, la collecte des signatures peut s’engager.  

2. MODE, NOMBRE ET CALENDRIER DES SOUSCRIPTIONS 

Nous proposons que les signatures soient recueillies et traitées sur une plateforme digitale  publique et sécurisée placée sous la responsabilité de l’institution indépendante en charge du processus, par hypothèse la CNDP. Pour éviter de pénaliser les publics éloignés des  usages numériques, l’enregistrement des signatures pourra se faire de deux façons : a)  directement sur la plateforme via un ordinateur/smartphone personnel ; b) en mairie, avec  l’aide d’un agent public. Dans les deux cas, la procédure devra être conforme aux pratiques  les plus avancées en matière de sécurisation (double signature, échange de SMS, etc.).  

Pour un « RIC de proposition », nous suggérons que le nombre minimum de signatures  requis soit fixé à 2 % du corps électoral (soit environ 900 000 personnes actuellement). Ce  chiffre est un ordre de grandeur qui peut faire l’objet de discussions. Michel Rocard  proposait ainsi en 1995 qu’il se situe entre 800 000 et 1 million d’électeurs. L’essentiel est  de fixer un seuil assez élevé pour nécessiter un vrai effort de mobilisation et limiter le risque  d’inflation électorale (cf. supra 2.6.), et suffisamment bas pour pouvoir être franchi. Les  signatures devraient être réunies en moins de six mois. Là encore, de nombreuses  alternatives sont possibles, mais il faut en tout état de cause fixer un délai qui rende  l’exercice possible sans pour autant le faire traîner inutilement en longueur. Naturellement,  rien n’empêche des groupes de citoyens de commencer à faire connaître leur intention de  lancer une pétition référendaire et donc d’entrer en campagne avant le dépôt officiel de  celle-ci auprès de l’institution compétente. 

Un second seuil de souscriptions devrait être introduit pour les RIC d’abrogation. Nous  suggérons de le fixer à 4 % du corps électoral, soit le double que pour les RIC de  proposition. Cette procédure pourrait s’appliquer également aux propositions portant sur  des questions fiscales ou touchant au domaine des lois organiques. 

Il faudrait également prévoir des règles en cas de compétition entre plusieurs initiatives  citoyennes simultanées. On pourrait ainsi décider que c’est la pétition qui a réuni le plus  grand nombre de signatures qui est examinée en priorité. Ou encore qu’afin de concentrer  l’attention publique et l’effort d’information et de délibération, on écarte la possibilité de  campagnes sur plus de trois propositions en même temps.  

3. DROIT D’INTERPELLATION 

Toute proposition de RIC n’atteignant pas le seuil de signatures requis mais obtenant  quand même un nombre conséquent de soutiens (par exemple 1 % du corps électoral pour  un RIC de proposition et 2 % du corps électoral pour un RIC d’abrogation ou portant sur  une proposition fiscale ou une loi organique) pourrait être inscrite d’office à l’ordre du jour  des assemblées. La proposition serait alors examinée en commission, c’est-à-dire  possiblement amendable, puis nécessairement soumise au vote du plenum de l’Assemblée  nationale. 

4. LA FONCTION DU RÉFÉRENDUM 

Nous avons choisi de nous concentrer ici sur les RIC de proposition et d’abrogation. Ces  derniers présentant une complexité particulière (en proposant au peuple de défaire ce qui a  été fait par ses élus, ils organisent, comme on l’a vu, l’affrontement de deux sources de  légitimité), ils devront être soumis à des conditions de validité plus exigeantes que les RIC  de proposition (cf. supra 4.2. et infra 4.8.). 

5. VALIDITÉ DE LA QUESTION POSÉE 

On pourra sortir du champ du RIC un certain nombre de questions, notamment la loi de  finances et l’adoption ou la ratification de traités internationaux. Les questions fiscales  feront en outre l’objet de la même procédure que les RIC d’abrogation (cf. supra 4.2. et infra  4.8.). De même que les propositions touchant au champ d’une loi organique.

La question posée par le RIC doit porter sur un sujet unique et respecter le principe d’unité  de matière, de manière à assurer la clarté et la loyauté du scrutin. 

Pour que le processus gagne en cohérence, on exclura également les questions générales  à caractère non normatif. Pour qu’un RIC de proposition soit organisé, il faut alors qu’il se  concentre sur une proposition ayant forme de loi.  

6. LES PROTOCOLES DE VÉRIFICATION  

Plusieurs protocoles de vérification doivent être mis en place au cours de la procédure. 

– Vérification des signatures. L’institution indépendante en charge du processus (par  hypothèse, la CNDP) pourrait y procéder. La méthode par échantillon appliquée en  Californie est une option possible.  

– Contrôles de constitutionnalité et de conventionalité. Ceux-ci sont impératifs et auront  déjà eu lieu au début de la procédure (cf. supra 4.1.). 

7. L’ASSEMBLÉE DES CITOYENS 

Passé la collecte et la vérification des signatures requises, nous suggérons qu’une  assemblée des citoyens soit constituée. Elle aurait pour fonction de : a) réaliser une étude  d’impact en cas de victoire du « oui » en auditionnant les experts et en synthétisant les  études existantes ; b) rédiger et adopter un rapport de quelques pages exposant les  conséquences pratiques de chacune de deux options, texte qui sera ensuite associé au  matériel électoral des citoyens. 

Nous suggérons que cette assemblée rassemble 100 citoyens tirés au sort sur les listes  électorales. Si l’on veut que les citoyens siégeant dans cette assemblée soient  représentatifs de la population au sens descriptif du terme, il faudra mixer tirage au sort et  méthode des quotas. Les citoyens tirés au sort pourront refuser de siéger dans cette  assemblée et, dans ce cas, ils seront remplacés par d’autres. En tout état de cause, ceux  qui accepteront seront indemnisés au niveau de la rémunération ordinaire des députés. 

Pour éviter de tenir les parlementaires à l’écart du processus et d’affaiblir ainsi un peu plus  leur fonction, on pourra exiger que cette assemblée accueille en outre un député par  groupe parlementaire constitué à l’Assemblée nationale et au Sénat (soit, aujourd’hui, une  douzaine d’élus). Une telle hybridation ne serait pas inédite : en Irlande en 2012, la  convention constitutionnelle indépendante (cf. supra 3.1.3.) était ainsi composée de 66  citoyens tirés au sort et de 33 parlementaires désignés en proportion des groupes de la  chambre basse. En tout état de cause, les représentants élus issus de l’Assemblée  nationale et du Sénat devront rester largement minoritaires. Dans le cas où on ne  retiendrait pas cette disposition et où on choisirait une assemblée purement citoyenne, on  pourrait exiger qu’elle auditionne chaque groupe parlementaire.  

L’assemblée se réunira une semaine par mois pendant trois mois ; ce rythme de travail  permettra aux citoyens à la fois d’auditionner largement, de prendre le temps de la réflexion  entre les sessions et de rédiger leur rapport. Elle sera présidée et animée par un(e)  président(e) nommé(e) par une autorité indépendante (par hypothèse, la CNDP), qui ne  prendra pas part au vote et sera choisi(e) pour son expérience en matière d’organisation  des débats et du travail coopératif. 

L’assemblée instruira le dossier en auditionnant des experts et personnalités qualifiées et  en faisant l’inventaire des opinions et arguments pro et contra. Elle s’associera les services  d’universitaires et autres experts pour réaliser une étude d’impact (social, budgétaire,  réglementaire, etc.) qui sera rendue publique. Le rapport rédigé par l’assemblée devra en  particulier comprendre une synthèse courte (quelques pages) qui sera fournie à titre de  matériel de vote à tous les inscrits. 

Ses séances plénières et auditions seront publiques, les travaux en commission se tenant à  huis clos. On veillera à ce que les conditions matérielles, en particulier les conditions  d’hébergement, permettent un travail serein des membres de l’assemblée.

8. LES CONDITIONS DE VALIDATION DU RÉSULTAT 

Nous proposons que, pour un RIC de proposition, la validation du résultat suppose une  majorité absolue de « oui » sur l’ensemble des suffrages exprimés et un quorum de  participation supérieur à 50 % des inscrits. Dans ces conditions, il ne serait plus possible  qu’une réforme soit, comme en 2000 lors du référendum sur le quinquennat, adoptée par  une étroite minorité d’inscrits27. Pour un RIC d’abrogation ou portant sur une question  fiscale, elle supposerait que les « oui » représentent plus de 50 % des inscrits (ex : avec un  taux de participation de 75 %, le « oui » ne peut l’emporter que s’il dépasse 66 % des  suffrages exprimés).  

9. LA PORTÉE DU RÉSULTAT 

Le résultat du RIC de proposition ou d’abrogation est d’application directe.  

10. ORGANISATION ET FINANCEMENT DES CAMPAGNES 

Certains exemples étrangers (Suisse, Californie) montrent que les chances de collecter de  nombreuses signatures et donc de pouvoir obtenir l’organisation d’un référendum sont  d’autant plus grandes que ses promoteurs disposent de moyens financiers importants. Le  RIC ouvre ainsi la voie à de puissants intérêts privés pour faire adopter des lois qui les  favorisent ou les protègent. En interdisant, depuis 1995, le financement des partis politiques  et des candidats aux élections par les entreprises privées, la loi française s’est efforcée de  limiter l’influence des lobbies économiques. Des dispositifs de même nature doivent être  adoptés pour les RIC.  

Acteurs de la vie démocratique, les partis politiques, les associations, les syndicats sont en  revanche parfaitement légitimes pour appeler à soutenir une initiative référendaire, voire  pour en être les promoteurs. Pour garantir la transparence sur les initiateurs d’une pétition  référendaire et sur les sources de son financement, et pour permettre un égal accès à tous 

aux moyens de se faire entendre, les initiatives et les campagnes référendaires doivent  cependant être encadrées.  

Pour garantir ces principes plusieurs conditions minimales sont nécessaires. 

27 Pour mémoire, lors du référendum de 2000 sur l’institution du quinquennat, le « oui » recueillait un peu plus de  73 % des suffrages exprimés, mais avec un taux de participation légèrement supérieur à 30 % des inscrits.  Autrement dit, la décision a été emportée alors avec l’assentiment d’à peine plus de 22 % des électeurs.

ξ Les campagnes de pétition destinées à obtenir l’ouverture d’un référendum  doivent faire l’objet de la création d’une association de financement et de la  désignation d’un mandataire financier dans les mêmes conditions que n’importe  quelle campagne électorale. Cette association est la seule habilitée à recevoir des  dons. Son budget doit être soumis, une fois la pétition déposée et validée, au  contrôle de la commission nationale des comptes de campagne et des  financements politiques (CNCCFP) qui rend publics les comptes. 

ξ Tout achat de signatures, assimilable à un achat de voix, entraînerait l’invalidation  automatique de la pétition. 

ξ Les dons à cette association ne peuvent émaner que de particuliers, dans la limite  de 750 euros par personne et par initiative. Le recours à des prestataires privés  pour collecter des signatures est interdit. Le recours à la publicité privée devra être  sérieusement encadré. 

ξ La fixation d’un plafond de dépenses permettra d’éviter le détournement  ploutocratique du RIC. 

ξ Une fois le référendum validé, toute association à but non lucratif a le droit de faire  campagne pour ou contre la question soumise à référendum et d’y engager une  partie de ses fonds propres mais ne peut lever des fonds spécifiques pour  participer à la campagne référendaire. Seule une association nationale destinée à  soutenir le « oui » ou le « non » est habilitée à recevoir des dons spécifiques, sous  forme uniquement individuelle, et plafonnés à 30 euros par citoyen en âge de  voter. Ce seuil permet de ne pas favoriser les citoyens les plus aisés. 

ξ Une somme forfaitaire, à déterminer par la loi, ne devant pas excéder  150 000 euros, est versée sous forme de subvention à ces associations nationales  si elles sont constituées. 

ξ Un temps d’antenne sur les chaînes publiques est réservé à parité pour le « oui » et le « non », une fois la campagne référendaire ouverte. Le Conseil supérieur de  l’audiovisuel est chargée de contrôler l’égalité de traitement entre partisans du  « oui » et du « non ». 

11. AFFAIBLISSEMENT DU PARLEMENT

Dans le cas particulier de la France, il faudrait veiller à ce que le RIC ne soit pas une  nouvelle manière d’affaiblir le Parlement. C’est pourquoi il serait opportun que la création  d’une telle procédure référendaire soit couplée avec un renforcement du pouvoir  parlementaire par ailleurs. Afin de protéger la légitimité du parlement, il pourrait en outre  être envisagé d’interdire les RIC dans l’année précédant la fin de la mandature, soit un an  avant l’élection législative (afin d’éviter ainsi des formes de pré-campagne législative  implicites). Pour les mêmes raisons, nous proposons qu’un petit nombre de députés soient  associés à l’assemblée des citoyens et à ses travaux (cf. supra 4.7.).